校园的花坛

劳伦斯·却伯：《看不见的宪法》，田雷译，法律出版社，2011年。

法治政府是政府体制改革与法治交汇后的产物，解决了政府的权限及权力行使的程序和边界问题，是将大政府转变为小政府的必经通道。进入20 世纪90年代以后，市场经济就是法治经济成为理论界的共识，人们开始关注市场经济与法治之间的内在联系，视法治为市场经济的内在要求。

事实上，当代中国法治建设主题的形成既反映了当代中国法治国家建设的一些自身特色，也反映了自科学革命以来人类社会在政治、经济、法律、文化及社会发展诸领域所发生的迅速变革，并显示出来与法治相关的共同的历史特征，体现了明显的历史逻辑。2011 年 3月，中宣部、司法部制定了《关于在公民中开 展 法 制 宣 传 教 育 的 第 六 个 五 年 规 划》( 2011—2015 年) ，同年 7月，中共中央、国务院转发了该规划。其次，市场经济是法治中国生成和运行的经济条件。在文化发展上，反思传统文化，突出法治文化。但自1957年以后，民主与法治开始逐渐分离。

建设法治中国，在政治上就是要通过政治体制改革走出政治高于法律的困境，用民主引领法治，用法治保障民主，走民主法治之路。法治不仅仅是用来治理国家的一种手段，而是要成为全国举国上下在生活中普遍遵循的规则，普遍实现的一种生活方式。如果我们坚持二次决定理论，让复议机关一律作被告，就更加贴切，理论上更顺。

尤其是当事实复杂或有争议，法律复杂，或者需要提供进一步信息时，口头听证更为有效（oral hearings were more effective where the facts are either complex or in dispute, where the law is complex, or where further information is required）。[47] 从我亲身参与北京市的几起复议案件的审理看，我们无论在理论上或者实践上一般都不刻意区分对抗式或究问式，而是混杂使用，为凝练争议点和提高审查效率，似乎究问的成分多些。其实，在我看来，充其量，我们现在也只是走到了英国二十世纪后期之前的行政裁判所境界，裁决功能不及行政功能，无论是结构还是实践，与行政机关都太过密切。三是在行政系统内实现相对独立，如我国台湾地区。

在边远地区也很不便民。可以说，在潜意识上，英国行政裁判所的司法化改革是受到了法国行政法院的影响，初级裁判所（the First-tier Tribunal）和上诉裁判所（the Upper Tribunal）两层次结构（two-tier structure），像极了法国地区行政法院（regional Courts Administratives d'Appel）和行政法庭（Tribunaux Administratif）。

但我们理解的当面审理比较单调，近似法院的开庭。它为当事人建构了参与决定的机会，是微观意义上的公众参与。[25] 所以，英国行政裁判所体制要让中国人看，还是朦胧。但是，在我看来，不单事实不清、争议较大的案件，即便是可以通过书面方式审查清楚的，只要是当事人申请当面审理的，都要当面审理。

第二，可以诉至法院的，只能是二次决定。由行政权力到公共权力，由国家行政到社会行政，情形变得复杂。行政复议的合理性审查要广泛得多。行政机关与其上一级主管部门之间就行政行为如何做出的意见交换、请示、汇报、批复等行政惯例，也不再会给复议带来什么负面影响。

英国在组织体系上的经验似乎也乏善可陈。因为既不颠覆传统观念，改革成本又低。

[29]《哈尔滨市行政复议规定》（2008年）第55条规定，行政复议委员会主任对复议委员会的议决意见有异议，应另外组织案件议决会议或委员会会议，采取少数服从多数原则，以表决方式议决。至于个案中调查的范围与程度，有裁量余地。

[44] 这贴近层级监督的范式。英国在历史形成的格局上做了一番整理，条理一些，但行政裁判所在行政决定的链条上还是处于不同的位置（In practice, tribunals still occupy very different positions in decision-making chains.），[24] 也很难完全一致。1994年之后，又按照垂直领导关系和双重领导关系而不同，前者由系统内的上级复议，后者交给申请人在上一级主管部门和同级人民政府之间选择。但是，耐人寻味的是，在英国，掺沙子在司法化之前就已有之，却未使行政裁判所获得中立性。我国近年来，行政复议案件差不多仅有行政诉讼案件的一半，更比不上以几何基数攀升的信访案件，其中一个主要原因恐怕是受案范围太窄。在我看来，应当强调和补充的是，以当面审理为主，引入交叉询问、辩驳。

1990年《行政复议条例》只是行政诉讼法的配套立法，受案范围的表述、格式基本仿制行政诉讼法。[15] 这又带来另外一个问题，就是和法院的关系。

（3）某一技术或法律点（a technical or legal point）。[46] 近年来，为提高效率，在创新的名义下，开始引入了究问式（inquisitorial）。

其次，经简易程序调解，不能达成和解的，可直接要求复议委员会审裁。在我看来，当不当被告及其利弊，不能孤立地看，必须结合复议制度的定位。

很显然，第三种模式对我国当下的行政复议改革影响最大。只有看透这一层，才能把问题说清楚。复议机关作为上级机关，对法律、政策的把握略胜一筹。但因复议机关不愿做被告，实际上变更率极低，几乎可以忽略不计。

为解决上述问题，2008年以来，国务院法制办在部分地方组织开展了行政复议委员会的试点，成效明显。《行政复议法》（1999年）、《行政复议法实施条例》（2007年）用更多的条文，对程序做了较大的改进，包括期限、查阅、举证、证据等。

即使是维持，原决定也自然丧失效力，其内容经由二次决定复述、认可，吸附到二次决定的效力之中。这是我们迄今没有使用过的。

【摘要】行政复议法的修改目标应当是提升行政复议的公正性、亲和力，又保持快捷、经济和专业。第二，即便引入那些近似法院程序的要求，也应当更加灵活、简便，不能像法院程序那样复杂、严格和正式。

其次，从理论上讲，所有行政争议都没有理由不可以进入复议。当我们也将司法元素迁入复议时，怎样免蹈覆辙，不出现周汉华教授所担心的，不但不能使行政复议制度摆脱目前所面临的困境，反而还会使行政复议制度丧失其固有的效率优势呢？在我看来，第一，加强实地调查，能够提高审查效率。以裁决原理进一步拉张复议范围，是积极吸纳纠纷、减少流入信访的根本之道。[37]Cf. Tribunals for Users—One System, One Service （2001），para31.[38]参见，周汉华：行政复议制度司法化改革及其作用，载于《国家行政学院学报》2005年第2期。

行政复议建立在行政机关上下级领导关系之上。而改革之后，行政裁判所和法院之间原有的一些差别已经在慢慢缩小或者是消失，行政裁判所已经具备了和法院相似的特征，更像是一种专业化的法院。

行政诉讼对合理性的审查是对实质合法性的审查。1994年之前，原则上由上一级主管部门复议。

但立法者却忽略了两点：第一，书面审适于事实清楚、仅在法律适用上存疑。[45] 这是对上述第22条的变革性诠释。